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发改委补短板120示范县能打开1500县域环保局面么?

  近年来,伴随城市环境服务市场的日趋饱和及竞争加剧,县域环保作为我国环保领域的巨大“下沉市场”而备受关注。但由于县域场景下的规模、技术、财政、管理等瓶颈一直未能取得突破,县域环保市场一直并未得到大发展。而这反映到结果上,就是县域环境表现差强人意。

  概念厘清:县域=以县城为中心+广袤的农村腹地,本文以县城环保为主要探讨对象。

  县城按照人口密度及经济发展水平等又可分为三六九等,其中县级市由于经济较强(例如全国百强县中76%均为县级市),不属于本文探讨范畴。

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  县城背景:郡县治,天下安

  古人讲,郡县制,天下安。从秦朝统一以来的2000多年里,县作为我国管理的基础单元,一直都扮演着重要角色。

  从数据上来讲,2019年我国县及县级市GDP体量为38万亿,占全国GDP的近40%。县城和县级市城区常住人口2.4亿,占全国城镇常住人口的近30%。可见县城是我国推进工业化城镇化的重要空间,是城镇体系的重要一环,也是城乡融合发展的关键纽带。

  近年来,伴随城市环境服务市场的日趋饱和及竞争加剧,县域环保作为我国环保领域的巨大“下沉市场”而备受关注。但由于县域场景下的规模、技术、财政、管理等瓶颈一直未能取得突破,县域环保市场一直并未得到大发展。而这反映到结果上,就是县域环境表现差强人意。

  疫情加速下的环保机遇

  2020年新冠肺炎疫情爆发,即直接暴露出县城公共卫生与人居环境等方面的短板。今年5月,国家发改委《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》提出聚力推进17项建设任务,其中3项均围绕环境卫生设施,包括垃圾、污水、公共厕所,并优先支持医废集中处置设施建设。

  1.120县分区分类推进、强化示范带动。

  从《通知》来看,国家此次以发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低为基本要求,选择了120个县开展县城新型城镇化建设示范工作。

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  具体而言,以长三角、珠三角为主,总计58个县,同时特别考虑此次疫情对湖北的影响,其中湖北、山东、江苏、浙江、福建、广东五省中各取10个县城,占到了总数的42%。西部和东北31个,其中边境城市5个。从区位看,中心城市周边和有关省份初步编制完成的9个都市圈规划内的县城为81个,占示范数量的68%。

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  《通知》提出省发改革委要制定本省份落实方案,指导县城制定示范方案,而各市县要加快开展项目谋划与储备。

  2.资金:中央预算+地方专项债+抗疫特别国债+专项企业债

  在配套政策上,《通知》提出一方面加大财政资金支持。坚持“资金跟着项目走”,设计多元化的财政性资金投入保障机制。县域环保主要通过地方财政予以投入,符合条件的可通过中央预算内投资予以支持,此外还可安排地方政府专项债券、抗疫特别国债予以支持。

  另一方面吸引社会资本投入。设计市场化的金融资本与工商资本联动投入机制。健全政银企对接机制,利用开发性政策性商业性金融或国家城乡融合发展基金予以融资支持。对符合条件的县城智慧化改造等领域项目,可通过新型城镇化建设专项企业债券予以融资支持。规范有序推广PPP模式,带动民间投资参与投入的积极性。

  同时加大加强建设用地支撑,注重盘活存量建设用地和低效土地,优先用于补短板项目。

  发展瓶颈

  那在这样的政策加持下,县域环保的春天到来了么?县域环保市场的发展还面临哪些瓶颈?

  1.规模小,小型集中处置及就地处置技术匮乏

  据笔者测算,不考虑县级市的情况下,我国县城人口普遍较少,平均户籍人口约44万人,平均城镇常住人口规模约15万人。由于县城以生活污染源为主,人口少则直接导致生活源污染规模较小,以及公共环境设施投资投资成本高,使用效率低,缺少规模效应。

  (1)医废产量多为1-3t/d,多次转运风险大

  以《通知》要求优先处理的医废为例,根据《医疗机构废弃物综合治理工作方案》,各省份全面摸查医废集中处置设施建设情况,2020年底前实现每个地级以上城市至少建成1个符合运行要求的医废集中处置设施;到2022年6月底,实现每个县(市)都建成医废收集转运处置体系。

  但以当年病床使用率80%、每病床每天产生0.8kg医废计算,此次选取的120个示范县医废产量多数均在1-3t/d范围。

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  显然建设集中处置并不划算。因此,国家也在鼓励医废移动处置设施和预处理设施,为偏远基层提供就地处置服务。

  尽管已有类似企业在开展探索(例如浙江微盾引进意大利NEWSTER的摩擦热处理医废就地处置技术,计划总投资200亿在杭州生产设备,开展运营服务),但目前业界尚无成熟案例及模式。好在量小,通过二次乃至三次转运成本不高,但多次转运带来的风险则又不容忽视。

  (2)生活垃圾:75%的县城<190t,填埋难维继,焚烧不经济

  传统而言,县城垃圾一埋了之。据2017中国城乡统计年鉴,2017年我国县城共有1300座垃圾处置场/厂,其中以填埋为主,达1198座,占比92%,少量焚烧及其他,分别占比5%及3%。县城垃圾总处理能力为24.55万吨,其中填埋占比84%,焚烧及其他分别占比14%及3%。

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  但近年来受国家政策抑制+邻避效应等影响,同时考虑已有填埋场初步满足当前县域垃圾处置需求这一大背景,我国新建填埋场逐年降低, 2017 年填埋场增速仅为 1%。

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  然而如果采用目前最成熟的焚烧模式,其规模又不够。按照常住人口/户籍人口系数为 85%,城镇人口/常住人口系数为 40%推测垃圾产量,我国 75%的县城(约1100 个)生活垃圾产量<190 吨/天,远低于300t/d的焚烧门槛。

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  然而,要想以生活垃圾的体量要想套用医废的多次转运模式,其收运账又难以再算得过来。

  在上述焚烧无力,同时填埋场的逐渐饱和及封场,及新建填埋场面临阻力的情况下,县域垃圾处置成为难题!市场上急需经济成熟的县域垃圾处置技术。

  据笔者观察,尽管市场上有诸多企业在探索,但市场上目前仍未出现成熟、经济的县域垃圾处置技术。即使作为全国唯一“无废城市”的县城代表,福建省光泽县给出的最新方案也只是投资1个亿进行生活垃圾填埋场的改扩建!

  当然,这并不是说填埋就一定不好,在当前目前尚没有合适技术的前提下,拥有足够土地及环境承载力的地方自然可将填埋作为一项现实折中选择。要知道,在美国可是大把大把的填埋场(2017年52%的垃圾为填埋),而澳洲目前更是也还没有一家垃圾焚烧厂投入运营。

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2.管理:熟人社会下的管理粗放与人才匮乏

  传统上,一方面县城作为典型的熟人社会,人情大于规则与流程,管制约束宽松,同时面对专业的环保细分领域,政府监管人才匮乏,尤其是相关基层岗位。另一方面,县域本土环保产业受地域条件的制约,人才招聘及留用难度大。具体而言,

  (1)污水处理:所有的城市病在县城都会被放大

  据中国城乡建设统计年鉴,我国1537个县城拥有1513个污水厂(县城数据差异为部分县城撤县设区),基本实现了“县县有污水处理厂”的目标,县城污水处理率在2017年即达到90%,提前三年即完成十三五的85%规划目标。

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然而漂亮数据的背后,县城污水处理却仍面临诸多问题。包括:

  由于污水处理收费不足以覆盖污水厂运营费,地方政府拖欠费用,污水处理厂低负荷运行乃至晒太阳(著名的如哈尔滨市拖欠清华同方污水处理费一亿多,政府卖厂抵押事件);

  政府资金不到位又为企业偷工减料、超标排放等埋下伏笔;

  重厂轻网,配套管网建设滞后,雨污不分,污水厂吃不饱,实际污水处理率低。例如生态环保部环境规划院水环境部王东主任以进水COD浓度进行校核,全国污水处理率仅为58%~71%,远低于表面统计数据的90%。

  当然,上述问题在城市污水处理厂也有屡见报端,但在县城层面,这些问题都因为县域政府的财政、管理、城市建设等问题而被进一步显著放大。

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  例如2017年我国县城排水管网密度仅为9.56km/km2,大幅小于城市的11.2km/km2,相比于美国的15km/km2,日本的25km/km2,更是有较大差距。这背后即是县城的城中村、老旧城区和城乡接合部生活污水收集处理、部分乡镇企业的污水直排等更为明显。

  好在2019年住建部等三部委印发《关于印发城镇污水处理提质增效三年行动方案2019—2021年)》正在试图解决上述问题。

  (2)餐厨+污泥+建筑垃圾+再生资源:前端收集的挑战VS产业园的冲动

  近年来,国家对固废整体的重视开始外溢至县城领域。传统上不受重视的餐厨垃圾、污泥、建筑垃圾、再生资源开始进入现场政府管理视野。

  由于这类固废普遍具有一定资源属性,且单体规模小,具备一定协同处理前景,这就直接引导企业朝着固废产业园等协同综合处置方向去发展(例如中持肥城畜禽污染物治理与综合利用项目建立收集、转化、应用三级网络,日处理肥城市粪便60吨,果蔬垃圾70吨,秸秆20吨,产生生物天然气5000立方米,沼液80方,有机肥20吨,如下图)。然而,这就对固废的前端合规收集提出了极大挑战,会涉及对现有利益格局的打破、跨部门的沟通、政府的精细管理等等,从当前来看,在县域管理层面实现难度较大。

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  好消息是,近年来,一方面上级对县城绩效管理趋于严格,例如《通知》中提出的四严防(严防大水漫灌、半拉子工程、大拆大建、贪大求洋),另一方面,市场由于竞争激烈,大型环保企业开始市场下沉,这为县域环境治理提供了必要的技术、资金、及管理支持。从这两个角度层面,县域的管理问题或迎来一定改善。

  3.财政:长期运营仍依赖地方财政,80%县公共预算收入<20亿

  当然,最核心的或许还是地方经费来源问题。有了钱,就会有资源往技术与管理涌入,从而带来整体情况的改善。

  县城穷得有多明显,以至于笔者想再用数据来支撑这一观点都略显多余。据《2017中国县域统计年鉴》,2016年我国1544个县中,80%的县一般公共预算收入少于20亿。

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  而除了自身造血能力不足,县城市场还面临着融资渠道狭窄的问题。例如从2017年我国市政公用设施建设固定资产投资资金来源看,我国县城市政公用设施建设固定资产投资在贷款上显著小于城市。即使考虑县城服务人口为城市的1/6,但县城获得贷款额度却仅为城市的1/13。当然,融资渠道狭窄的底层原因也与县城自身造血能力不足有关。

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  而此处《通知》中,尽管发改委提出要以财政实力较强为选择依据,但具体来看,此次入选县城在财政实力上,并没有完全走经济实力的路线,而是很好地在各类收入层次的县城中均有选取代表(上上图),这得益于示范项目的专项资金及政策托底,例如地方专项债、抗疫特别国债、新型城镇化建设专项企业债券等。

  根据全国人大常委会公布《关于 2019 年中央和地方预算执行与 2020 年中央和地方预算草案的报告》,明确 2020 年安排抗疫特别国债 1 万亿元,地方政府专项债券 3.75 万亿元。按照已发占比推测,今年环保专项债总额度有望达到5000亿元。抗疫特别国债方面则直接涉及部分医废项目。

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  最新发布的《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引(征求意见稿)》则提出通过允许企业发行企业债,以支持市政公用设施数字化建设项目。

  值得注意的是,尽管组织了中央资金或债券等多种资金来源,但这主要还是在解决部分项目当期固定资产的投资,县城环境质量的有效改善则直接依赖于这类项目的长期合规稳定运营。而这对地方政府的长期财政支付能力提出了较大的挑战。

  未来:道阻且长下的探索与1500余个县城的想象

  由上可见,企业掘金县域环保市场仍面临不少挑战。尽管当前市面上,出现了少数企业在部分县城特定细分领域的成功案例,但这通常与特定的企业、技术及管理、服务细分领域、服务区域、商业模式、乃至上级重视程度和政商关系等有直接关系,尚难以形成可复制可推广的模式,也并不具备在有限资金下解决县域整体环境问题的能力。

  伴随我国经济进入新常态,县城在我国经济发展和农业转移人口就近城镇化等方面愈加重要,近年来推行的“扩权强县”改革与省管县即是这一时代注脚。而县城环境卫生的改善,将对适应农民日益增加的到县城就业安家需求,扩大有效投资、释放消费潜力、拓展市场纵深起到重要支撑作用,因此县城环保地位将日益重要。

  考虑到县域环保的核心矛盾在于钱的问题,而短期县城地方财政又难有大的起色,从个人理解而言,未来县域环境的整体改善或许依赖于:

  1)是否能探索出经济可行的就地化处置技术+智慧联网监管技术,符合监管,同时减少清运成本;

  2)是能否探索出县域综合环保服务,通过整体规划,避免冗余浪费+打包服务压缩成本,提升绩效,例如水环境领域的“厂管河”一体化项目,或者固废领域的静脉产业园模式等,乃至水气固的整体打包,但企业对接界面多、技术储备及内外部跨部门协调要求高;

  3)是能否探索出文旅生态+县域环保模式,通过环境改善提升生态文明附加值,带动旅游或特色小镇等增值产业,但对企业政商关系、区域自身属性及顶层设计要求高;

  对于此次的120城示范项目,我想,发改是希望通过专项资金及政策的助力,去撕开县域环保困局的一道口子。通过引导企业在不同类别县城领域进行技术、商业模式等方面的探索,同时也通过暴露部分县域管理上的问题实现倒逼改革,多方推进,最终寻找一条可复制可推广的模式。

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  这对于希望掘金县域环保市场的企业而言,无疑是一个绝佳机会,于业界而言,也令人充满期待。毕竟,一方面是道阻且长的县域环保市场,另一方面是我国1500余个县城带来的市场空间想象。

责任编辑:hh2020
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